I – L’examen de constitutionnalité de la loi : une première étape franchie
Par la décision n°2014-695 en date du 24 juillet 2014, le Conseil Constitutionnel a déclaré conforme à la Constitution l’ensemble des dispositions de la loi relative à la sécurisation des contrats de prêts structurés souscrits par les personnes morales de droit public[1]. Alors qu’une première tentative de validation du défaut de mention de TEG dans les contrats de prêts toxiques avait été retoquée par les Sages (décision n°2013-685 du 29 décembre 2013), la deuxième version a pris acte des motifs d’inconstitutionnalité relevés par les sages en décembre 2013 et a passé avec succès l’examen de constitutionnalité. Pourtant, les 60 députés à l’origine de la saisine avaient contesté la constitutionnalité du texte, en soulevant différents moyens d’inconstitutionnalité :
1 – En premier lieu, les requérants avaient estimé que les articles 1 à 3 de la présente loi entraient dans le domaine exclusif de la loi de finances, telle qu’elle est définie par les articles 34 et 35 de la LOLF (n°2001-692), au motif que l’objectif recherché n’était « pas de modifier pour l’avenir la sanction de l’absence ou de l’erreur de TEG, mais d’éviter que l’Etat n’ait à supporter une charge financière ‘estimée à 17 Md€’ et que le bilan de la SFIL ne soit ‘consolidé dans la dette publique’ ».
Le Conseil Constitutionnel se limite à affirmer que la loi ne relève pas du domaine exclusif de la loi de finances, même si elle aurait des incidences sur les garanties de l’Etat.
2 – Dans un second moyen, les requérants soutiennent que la loi aurait été votée en méconnaissance de l’article 16 de la DDHC, tel qu’il résulte de l’interprétation que lui a donnée le Conseil Constitutionnel. En effet, selon une jurisprudence constitutionnelle bien établie, une validation rétroactive doit être motivée par un « motif impérieux d’intérêt général », car elle porte par essence atteinte aux droits des personnes. Les requérants estiment que les risques allégués, à savoir un impact majeur sur l’économie, un risque bancaire systémique ou encore des perturbations dans le financement des collectivités territoriales, ne sont qu’incertains et ne sauraient, en conséquence, constituer un motif impérieux d’intérêt général.
En outre, l’objet de cette loi étant de parer aux risques pesant sur les charges de l’Etat, rien ne venait justifier l’inclusion d’établissements bancaires autres que Dexia et la SFIL dans le champ d’application de cette loi.
Qu’en tout état de cause, le risque financier ne saurait être neutralisé, mais serait simplement déplacé vers les collectivités territoriales ayant souscrit à ces prêts toxiques.
Néanmoins, le Conseil Constitutionnel vient à reconnaître que « la généralisation des solutions retenues par le tribunal de grande instance de Nanterre dans deux jugements du 8 février 2013 et du 7 mars 2014 » pourrait avoir des conséquences financières d’une importance telle que prévenir ce risque constitue un motif impérieux d’intérêt général.
Au moyen tiré du champ d’application ratione personae trop large, le Conseil Constitutionnel rappelle que la loi de validation ne concerne que les contrats de prêt conclus avec les personnes morales de droit public. Il ajoute que sont exclus du champ d’application de la loi les contrats de prêt à taux d’intérêt fixe ou variable défini comme l’addition d’un indice et d’une marge fixe exprimée en points de pourcentage. Cette question de la portée de la loi était un des points centraux du débat, et une des raisons pour lesquelles une première version du dispositif avait été censurée par les Sages en décembre 2013.
4 – Les députés requérant soulèvent également que le texte méconnaît le principe constitutionnel de proportionnalité, eu égard à la disproportion existante entre les objectifs poursuivis par la loi et la gravité des atteintes portées aux droits des collectivités territoriales. Ces dernières sont en effet contraintes de supporter une charge financière d’un montant minimum de 10 milliards d’euros, quand les responsables sont quittes de toute responsabilité. Il résulterait de cela une atteinte disproportionnée au droit de propriété de ces collectivités, au principe de « sécurité juridique », au « principe de responsabilité » et au droit à un « procès équitable ».
Le Conseil Constitutionnel se contente d’écarter les griefs « tirés de ce que les validations porteraient une atteinte disproportionnée aux droits des personnes morales de droit public emprunteuses ».
5 – En dernier lieu, les 60 députés estiment que la loi porterait atteinte au principe d’égalité, tel qu’il est garanti par l’article 6 de la DDHC. Premier élément à l’appui de cette démonstration, seule une partie des personnes publiques visées par les dispositions du présent texte de loi sont éligibles au fonds de soutien prévu par le I de l’article 92 de la loi de finances pour 2014 (loi n°2013-1278 du 29 décembre 2013).
En outre, le législateur ne doit pas méconnaître la capacité contributrice des personnes morales de droit public sous peine de méconnaître le principe d’égalité. En transférant une charge financière de 10 milliards d’euros minimum aux collectivités territoriales, les requérants estiment que ce principe a été méconnu.
Le Conseil Constitutionnel estime que le respect du principe d’égalité n’impliquait pas d’étendre le dispositif du fonds de soutien à toutes les personnes publiques. Enfin, il en vient à estimer que « la validation des stipulations d’intérêts de contrats de prêt souscrits par des personnes morales de droit public ne constitue pas un transfert d’une charge financière à ces personnes ».
En considération de ces éléments, le Conseil Constitutionnel déclare la loi relative à la sécurisation des contrats de prêts structurés entre personnes publiques conforme à la Constitution.
II – L’exception d’inconventionnalité et le taux d’usure : les menaces à la mise en application de la loi
- A) L’exception d’inconventionnalité : une mise à l’écart de la loi ?
Franchir l’étape du contrôle de constitutionnalité n’est qu’un premier pas pour le texte de loi qui reste soumis à un contrôle de conventionalité. Dans ce cadre également, la régularité de cette loi prête à discussion.
En premier lieu, la CEDH admet l’existence des lois de validation à la condition que celles-ci répondent à un motif impérieux d’intérêt général. Or, la Cour a déjà considéré que le risque financier n’était pas en lui-même un risque impérieux d’intérêt général[2] et qu’une loi de validation prise sur un tel motif était contraire à l’article 6.1 de la Convention Européenne de Sauvegarde des Droits de l’Homme et des libertés fondamentales (CESDH)[3].
En deuxième lieu, à la différence notable du Conseil Constitutionnel, la CEDH procède à un examen in concreto des circonstances de l’espèce. Pour prouver un intérêt général impérieux, il reviendra alors d’établir de manière probante et chiffrée les risques allégués.
Au surplus, la notion de procès équitable occupe une place centrale dans la jurisprudence de la Cour. C’est sur ce motif qu’elle a déjà affirmé que l’ingérence du pouvoir législatif dans l’administration de la justice dans le but d’influer sur le dénouement judiciaire d’un litige était contraire au principe de procès équitable (CEDH, 9 décembre 1994, Raffineries grecques Stran et Stratis Andreadis c/ Grèce, n°301-B, § 49-50).
Pour l’ensemble de ces raisons, l’hypothèse qu’un juge prononce une exception d’inconventionnalité pour refuser d’appliquer la loi apparaît comme plausible.
B) Le taux d’usure : nouveau moyen à l’appui de la contestation de la clause d’intérêt ?
A la différence des entreprises industrielles et commerciales qui ne sont plus concernées, depuis 2005, à un taux maximal de crédit, les collectivités territoriales restent concernées par la référence au taux de l’usure prévu à l’article L. 313-3 du code de la consommation. En pratique, cela signifie qu’une collectivité territoriale ne peut pas contracter un prêt dont le taux d’intérêt est supérieur au taux publié trimestriellement par la Banque de France et qui correspond à un multiplicateur de 1,33 par rapport à la moyenne constatée des taux d’intérêt constatés au cours du trimestre précédent pour les mêmes catégories de prêt.
C’est ainsi que tout prêt usuraire fait à une collectivité locale est contraire aux dispositions de l’article L. 313-3 et est susceptible d’être sanctionné sur la base des articles L. 313-4 et L. 313-5-2.
La loi relative à la sécurisation des emprunts structurés ne remet en cause que les sanctions prises sur la base d’une absence de TEG, du taux de période et de la durée dans les contrats de prêt conclus par les personnes morales de droit public.
Le non-respect du taux de l’usure apparaît alors comme le nouveau moyen susceptible de remettre en cause la clause d’intérêt conventionnel.
Le juge ne s’étant encore jamais prononcé sur ce point, la loi relative à la sécurisation des emprunts structurés est donc loin de mettre fin à tous les contentieux en cours.