La Cour administrative d’appel de Bordeaux avait à juger de la légalité d’un arrêté d’autorisation d’exploiter une unité de tri mécano-biologique (TMB) des déchets ménagers.
Selon les requérants, cette autorisation d’exploiter contreviendrait aux dispositions de l’article L.541-1 du code de l’environnement, dans sa version issue de la loi relative à la transition énergétique du 17 août 2015, selon les termes duquel :
« La généralisation du tri à la source des biodéchets, en orientant ces déchets vers des filières de valorisation matière de qualité, rend non pertinente la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d’ordures ménagères résiduelles n’ayant pas fait l’objet d’un tri à la source des biodéchets, qui doit donc être évitée et ne fait, en conséquence, plus l’objet d’aides des pouvoirs publics. »
Ce faisant, la Cour de Bordeaux devait répondre à la question de savoir si les termes de l’article L541-1 ont pour effet de poser une interdiction de créer toute nouvelle installation de TMB n’ayant pas fait l’objet d’un tri à la source des biodéchets.
Or la Cour a répondu de façon positive à cette question en considérant en substance :
« 9. (…) Il résulte de ces dispositions, éclairées par les débats parlementaires, que la préférence ainsi accordée à la généralisation du tri à la source doit, en principe, conduire l’autorité administrative à rejeter les demandes d’autorisations de nouvelles installations de tri mécano-biologique. »
En conséquence de quoi la Cour prononce l’annulation de l’arrêté d’autorisation d’exploiter l’installation de TMB qui était ici en cause.
Disons clairement que la réponse apportée par la Cour à cette interrogation est surprenante.
Le texte de loi ici en cause, issu de l’article 70 de la loi n° 2015-992 du 17 août 2015 relative à la transition énergétique, a en effet toutes les caractéristiques d’une loi de programmation.
Or le Conseil d’Etat considère, en vertu d’une jurisprudence constante, que les dispositions des lois de programmation sont dépourvues de portée normative. Cela a par exemple été jugé à plusieurs reprises s’agissant de la loi du 3 août 2009 de programmation relative à la mise en œuvre du Grenelle de l’environnement (CE, 18 juillet 2011, n° 340512).
Les lois de programmation ont en effet la particularité, définie par la Constitution, d’avoir pour objet de déterminer « les objectifs de l’action de l’État » (article 34 de la Constitution de 1958).
Et tel est exactement le cas de l’article L.541-1 du code de l’environnement qui débute ainsi :
« I. — La politique nationale de prévention et de gestion des déchets est un levier essentiel de la transition vers une économie circulaire. Ses objectifs, adoptés de manière à respecter la hiérarchie des modes de traitement des déchets définie au II, sont les suivants :
(…) 4° Augmenter la quantité de déchets faisant l’objet d’une valorisation sous forme de matière (…) La généralisation du tri à la source des biodéchets, en orientant ces déchets vers des filières de valorisation matière de qualité, rend non pertinente la création de nouvelles installations de tri mécano-biologique d’ordures ménagères résiduelles n’ayant pas fait l’objet d’un tri à la source des biodéchets, qui doit donc être évitée et ne fait, en conséquence, plus l’objet d’aides des pouvoirs publics (…) ».
Il en résulte que la Cour aurait dû faire le constat, déjà fait par le Conseil d’Etat à propos de certaines des dispositions des lois Grenelle, selon lequel de telles dispositions « se bornent à fixer des objectifs à l’action de l’Etat et sont, dès lors, dépourvues de portée normative. Elles ne peuvent, par suite, être utilement invoquées à l’encontre de la décision attaquée. » (CE, 2 mars 2015, n° 358179).
On observera du reste que c’est précisément ce qu’a jugé le Conseil Constitutionnel lors du contrôle de constitutionnalité de l’article 1er de la loi du 17 août 2015, article dont l’inconstitutionnalité était soulevée compte tenu de son défaut de portée normative. Et le Conseil Constitutionnel écarte le grief fait à la loi en considérant que la loi est une loi de programmation et qu’elle est ce faisant par nature dépourvue de portée normative :
« 10. Considérant que l’article 1er est relatif aux objectifs de la politique énergétique de l’État ; que ses paragraphes I à III modifient la rédaction des articles L. 100-1, L. 100-2 et L. 100-4 du code de l’énergie ; que l’article L. 100-1 énumère les sept objectifs devant être poursuivis par la politique énergétique ; que l’article L. 100-2 énonce des moyens devant être mis en œuvre par l’État, en cohérence avec les collectivités territoriales et en mobilisant les entreprises, les associations et les citoyens pour atteindre ces objectifs ; que l’article L. 100-4 fixe les objectifs quantitatifs assignés à la politique énergétique ; »
(…)
« 12. Considérant qu’aux termes du vingtième alinéa de l’article 34 de la Constitution : « Des lois de programmation déterminent les objectifs de l’action de l’État » ; que les dispositions de l’article 1er de la loi déférée, y compris son vingt-neuvième alinéa, qui fixent des objectifs à l’action de l’État dans le domaine énergétique appartiennent à cette catégorie ; qu’il s’ensuit que le grief tiré d’un défaut de portée normative ne peut être utilement soulevé à leur encontre » (Décision n° 2015-718 DC du 13 août 2015 – Loi relative à la transition énergétique pour la croissance verte).
Or il semble manifeste que la situation de l’article 70 de la loi du 17 août 2015 relative à la transition énergétique est strictement identique à celle de son article 1er. Il est en effet possible de reprendre mot pour mot les indices relevés par le Conseil constitutionnel dans sa décision du 13 août 2015, en les appliquant à l’article 70 de la loi :
- L’article 70 modifie le code de l’environnement et notamment son article L. 541-1 ;
- L’article 70 « énonce des moyens devant être mis en œuvre par l’État en cohérence avec les collectivités territoriales »
- Il « fixe les objectifs quantitatifs assignés à la politique » en matière de gestion des déchets.
Ce faisant, le moyen tiré de l’irrégularité de l’arrêté d’autorisation d’exploiter aurait dû selon nous être rejeté sur le simple constat du défaut de portée normative de la loi.
Cette conclusion est du reste corroborée par le fait que l’article L541-1 ne pose à aucun moment une interdiction de créer de nouvelles installations de TMB mais se contente d’indiquer que la création de nouvelles installations de TMB « doit être évitée ». Or si le législateur avait entendu interdire la création de TMB, il l’aurait clairement indiqué.
Il faut dire toutefois, à la décharge de l’arrêt de la Cour de Bordeaux, qu’aucun des défendeurs n’avait semble-t-il soulevé l’argument…